Die Neutralität zwischen den Fronten: Der Ursprung der Schweizer Neutralität, deren Gegenwart und ihre mögliche Zukunft

Lange wurde das Bild aufrechterhalten, dass die Schweiz seit der Niederlage bei Marignano 1515 neutral sei. Diese berüchtigte Schlacht, welche für die Eidgenossen das Ende der Mailänderkriege war, sollte ebenso das Ende ihrer Expansionspolitik bewirkt haben. Die Eidgenossen hätten begriffen, dass sie keine Grossmacht sind und sich zukünftig aus «fremden Händeln» heraushalten sollten. Dass nach Marignano jedoch nicht direkt die Neutralität kam, darüber streiten man sich heute in der Geschichtsforschung kaum mehr. Aber ab wann genau die Neutralität aussenpolitisch umgesetzt (also «gelebt») wurde, da scheiden sich noch immer die Geister. Vor allem deshalb, weil das «Stillsitzen» der ferneren Vergangenheit nicht mit einem aussenpolitischen oder gar völkerrechtlichen Dogma verwechselt werden darf. Viel mehr innenpolitisch motiviert waren diese Formen der Nichtbeteiligung, primär weil die Eidgenossenschaft in konfessionellen Fragen auseinanderzubrechen drohte.[5] Als eigentlicher Ursprung der modernen Neutralität der Schweiz gilt aber der Wiener Kongress 1814/15. Nach den Napoleonischen Kriegen – in welchen die deklarierte Neutralität des Ancien Régimes völlig missachtet worden war – wurde für Europa eine neue Ordnung geschaffen. Eine Ordnung, in welcher die Siegermächte der Schweiz die Neutralität auferlegten, denn als Pufferzone zwischen den ehemaligen Konfliktparteien lag das kleine Land inmitten Europas gut.

Von 1815 an sollte die Neutralität also bestehen; jedoch nicht ohne Krisen. Nach dem Sonderbundskrieg 1847 und der Gründung des Bundesstaats 1848 sah sich die Schweiz öfters mit Kriegen in Nachbarländern konfrontiert, welche die Neutralität auf die Probe setzten. Wenn hier der zweite Italienische Unabhängigkeitskrieg vergessen gehen mag, ist doch der Zweite Weltkrieg im kollektiven Gedächtnis noch immer präsent. Besonders weil die Schweiz ihre Neutralität stellenweise flexibel handhabte. Nebst dem wirtschaftlich offenen Umgang mit dem Dritten Reich existierte bekanntlich auch der Transit durch den Gotthardtunnel. Insofern mag die Neutralität der Schweiz zwischen 1939-1945 also geholfen haben, jedoch nur in Kombination mit den Verteidigungsmassnahmen – ein Einmarsch in die Schweiz wäre Deutschland schlichtweg zu teuer gekommen. Die belgische Neutralität wurde von Nazideutschland derweilen mit Füssen getreten.

In den Nachkriegsjahren und während des Kalten Krieges stellte sich die Schweiz – trotz militärischer Neutralität – eindeutig auf die Seite des «Westens» und der NATO-Länder. Während des Golfkriegs 1990/91, welcher durch ein Mandat der Vereinten Nationen legitimiert war, übernahm die Schweiz zwar wirtschaftliche, jedoch keine militärischen Zwangsmassnahmen. Dieselbe Vorgehensweise wurde während des Kosovokonflikts 1999 oder des Irakkriegs 2003 gewählt. Allerdings unterschieden sich diese zwei Militärinterventionen vom Golfkrieg dadurch, dass sie nur von der NATO beziehungsweise einer «Koalition der Willigen», nicht aber von der UNO gestützt wurden. Dementsprechend handelte die Schweiz neutral und verweigerte Flüge der Konfliktparteien durch den schweizerischen Luftraum – au contraire zum Gotthardtransit während des Zweiten Weltkrieges.

Eng mit der Neutralitätsgeschichte verbunden sind jeweils die rechtlichen Aspekte der Neutralität, schliesslich geht das Recht (und Unrecht) mit der Zeit. Wurde auch nach dem Westfälischen Frieden von 1648 der Krieg noch als legitimes politisches Mittel gesehen, änderte sich dies nach den Gräueln des ersten Weltkriegs zunehmend. Der Briand-Kellogg-Pakt von 1928 ächtete den Angriffskrieg, stellte aber kein absolutes Gewaltverbot dar.[6] Wiederum ein Weltkrieg führte schliesslich 1945 mit der UNO-Charta zu einem allgemeinen Gewaltverbot (Art. 2 Ziff. 4). Bis heute gültig verbietet dieser als Ius Cogens geltende Artikel somit jede Kriegserklärung, welche nicht durch die Charta legitimiert ist (z.B. Selbstverteidigung).[7]

Parallel entwickelte sich auch der Neutralitätsbegriff. Mit dem erwähnten Beginn der modernen Neutralität 1815 ratifizierte die Schweiz 1910 die Haager Konvention, welche den Begriff international genauer definierte und bis heute in Kraft ist.[8] Neutralität war damals durchaus eine tolerierte Haltung, schliesslich war der Krieg ebenso legitim. Man musste als Land in einem rechtlich legalen Krieg zwischen zwei Parteien nicht zwingend eine Seite einnehmen. Enthaltung war moralisch nicht verwerflich. In Anbetracht der völkerrechtlichen Veränderungen in der Nachkriegszeit und der zunehmenden Verurteilung von Kriegen schien bezüglich der Neutralität allerdings evident: sie war in der Zeit stecken geblieben. Denn so stiess die Neutralität schon beim Beitritt zum Völkerbund auf Kritik. Diese sei mit dem Sinn und Zweck des Bunds – nämlich die strikte Kooperation untereinander zur Friedenssicherung – nicht vereinbar, werde aber aufgrund der lange gelebten Tradition und der Verträge von 1815 akzeptiert.[9] Nebenbei wurde auch anderen Staaten die Neutralität gewährt, so etwa Schweden oder Belgien. Diese neu entstandene «differenzielle» Neutralität bedeutete indes für die Schweiz, dass Wirtschaftssanktionen zukünftig getragen würden (entgegen der «integralen» Neutralität). Ebenfalls mit der zunehmenden Inakzeptanz von Kriegen kollidierte die Neutralität, am offensichtlichsten seit es das Gewaltverbot der UNO-Charta gibt. Und auch wenn die Schweiz erst 2002 UNO-Mitglied wurde, galt das zwingende Völkerrecht schon vorher.

Die bisherige Analyse zeigt, dass die Übernahme von Wirtschaftssanktionen keine ad hoc Entscheidung zu Beginn des Ukrainekriegs war, sondern schon vorher praktiziert wurde. Die «kooperative Neutralität», wie sie Ignazio Cassis am WEF 2022 betitelte [10], unterscheidet sich von der «differenziellen Neutralität» also nur in Nuancen. In Anbetracht der hier aufgezeigten historischen Entwicklung und der völkerrechtlichen Lage kommt man nun zum Schluss, dass das Mittragen von Wirtschaftssanktionen ein Muss ist. In Kriegen, welche die Grundwerte der Demokratie oder der Staatssouveränität verteidigen, kann es keine Neutralität geben. Hierzu sollte in der Schweiz Konsens bestehen. Denn werden Angriffskriege wie derjenige Russlands gegen die Ukraine (bis zum Einmarsch in die Krim 2014 übrigens selbst neutral!) nicht ausdrücklich verurteilt, werden sie quasi gutgeheissen. Hand in Hand mit einer solchen Verurteilung gehen Zwangsmassnahmen, denn ohne Schwert ist die Justitia machtlos

Es steht fest, dass sich die Schweiz für die nahe Zukunft noch ernsthaft mit der Neutralitätsfrage auseinandersetzen muss. Dies zeigt gerade auch die Debatte um die Weitergabe von Kriegsmaterial, bei der die Meinungen zur Neutralität verständlicherweise auseinandergehen.[11] Man sollte sich zudem fragen, ob die Neutralität noch wirklich von Nutzen für die Schweiz ist, schliesslich schützt eine Neutralität alleine nicht vor einem Angriff. Engere Zusammenarbeit mit der NATO könnte ausgleichen, was die Schweizer Armee nicht leisten kann – diese möge laut dem Armeechef einem Angriff nur wenige Wochen standhalten.[12] Was der Schweiz auch erspart bleiben würde, wäre international an den Pranger gestellt zu werden. Die Neutralität könnte nicht weiterhin gebraucht werden, um mit gewissen Staaten zu betreiben, was populär «Geschäfte» genannt wird.[13] Und diese «Geschäfte» mögen der Schweiz einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, dürften aber auch zu einer Isolation von unseren westlichen und demokratischen Freunden führen.

Die Schweiz ist in solchen Fragen gespalten. Die Neutralitätsinitiative der SVP fordert eine äusserst strikte Auslegung der Neutralität. Ein anderer Lösungsansatz für die Neutralitätsfrage wird aus linkspolitischer Ecke hörbar: Die Schweiz soll sich immer auf die Seite der Angegriffenen stellen und diese unterstützen. Dementsprechend würde dem Völkerrecht absolut gefolgt werden. Was in der Theorie gut klingt, ist aber in der Praxis nur schwer umsetzbar. Folgte man nämlich ohne politische Agenda durchgehend dem Völkerrecht, so müsste man sich als Staat auch gegen die Supermacht USA stellen, wenn sie erneut ohne UNO-Mandat und eventuell auf Basis einer Lüge (wie beim Irakkrieg 2003) einen militärischen Angriff initiierte. Wirtschaftssanktionen in solch einem Fall wären ein Tropfen auf dem heissen Stein und würden der Schweiz alleine schaden. Des Weiteren stünde die Schweiz dann eventuell gegen die ihr eigentlich befreundeten Länder, gegen eigentliche Demokratien und Rechtsstaaten. So ist es doch unwahrscheinlich, dass man als Regierung eine Person wie Saddam Hussein in Schutz nehmen möchte, weshalb man – trotz Völkerrechtsbruch – eher mit den USA sympathisierte. Und eine Abwägung, welches Land einem sonst näher ist, wäre nicht mehr komplett neutral, auch wenn es nachvollziehbar erscheint. Und schliesslich: Wer sagt, was nun «gutes» und was «ungutes» im rechtlichen Sinn ist? Letztlich entwickelte sich der Begriff des Bellum Iustum auch vom Krieg für den richtigen Gott über den Krieg für die Grundrechte bis zum Gewaltverbot.

Wenn diese Komplexität etwas zu zeigen vermag, dann dass die Neutralität nicht starr ausgelegt werden kann. Die Neutralität bleibt ein primär politisches Mittel welches ein historisches und rechtliches Fundament hat, nicht aber dadurch absolut festgelegt werden sollte. Die Neutralitätsinitiative strebt genau das an. Eine strengere Auslegung der Neutralität wäre dementsprechend nicht ratsam, eher das Gegenteil. Auf die Frage aber, wie die Neutralität denn ausgelegt werden sollte, kann hier keine Antwort gegeben werden. Lediglich wird gezeigt, dass dieser Diskurs weiterhin geführt werden muss – auch unter der Schweizer Bevölkerung. Schliesslich ist es sie, die am Schluss an die Urne geht. Wichtig ist hierbei, dass dieses Thema auf einer soliden und argumentativen Basis und mit dem richtigen wissen zur Geschichte und dem internationalen Recht diskutiert wird. Wenn jedoch etwas zur Neutralität gesagt werden mag, dann folgendes: Die Schweiz darf sich in Zukunft ruhig mehr trauen Farbe zu bekennen – nämlich die Farben der Demokratie, der Menschenrechte und des Friedens.

[1] Washington, Oliver: ‹Kooperative Neutralität›: Cassis überrascht mit neuem Begriff. swissinfo.ch, 24.05.2022, <https://www.srf.ch/news/schweiz/neue-neutralitaetsdefinition-kooperative-neutralitaet-cassis-ueberrascht-mit-neuem-begriff>, Stand 23.01.2023.

[2] Bei der Weitergabe von Kriegsmaterial geht es darum, ob Waffen, die ursprünglich aus der Schweiz nach Deutschland geliefert wurden, von Deutschland an die Ukraine weitergegeben werden dürfen. Das Kriegsmaterialgesetz verbietet eine solche Wiederausfuhr. Vorschläge zur Lockerung dieses Verbots haben zwischen den politischen Parteien teils heftige Diskussionen ausgelöst.

[3] Gafner, Beni; Schuler, Edgar: ‹Mit unseren heutigen Mitteln wäre nach ein paar Wochen Schluss›. In: Tagesanzeiger, 08.03.2022. Online: <https://www.tagesanzeiger.ch/eine-aufstockung-der-militaerausgaben-waere-hochwillkommen-632300903608>, Stand: 23.01.2023.

[4] Ameti, Sanija: Diejenigen, die mit kleptokratischen Imperialisten Gschäftli machen…Twitter, @cybersandwich, <https://twitter.com/cybersandwich/status/1515289058414637060> , 16.04.2022, Stand: 23.01.2023.